Kohlenstoffdioxid-Speicherungsgesetz

Die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid bildet einen wesentlichen Bestandteil jener Prozesse, die darauf ausgerichtet sind, Kohlenstoffdioxid der Atmosphäre zu entziehen. Das Verfahren der Abscheidung und geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid (Carbon Dioxide Capture and Storage, CCS) umfasst die Abscheidung von Kohlenstoffdioxid, den Transport zu geeigneten Speicherstätten sowie die Speicherung in tiefen geologischen Formationen, um Kohlenstoffdioxid zu "beseitigen". CCS stellt einen zentralen Teilbereich des Carbon Managements gemäß der österreichischen Carbon-Management-Strategie (CMS) dar, deren Anwendungsbereich neben CCS auch Carbon Capture and Utilization (CCU) und Carbon Dioxide Removal (CDR) erfasst (Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, Österreichische Carbon Management Strategie (CMS) [2024] 4). Der Einsatz von CCS-Verfahren hat unterschiedliche Anwendungsfälle. Neben der Abscheidung und Speicherung von Kohlenstoffdioxid aus Industrie- oder Kraftwerksanlagen ist etwa auf das Verfahren der Erzeugung von Bioenergie und der anschließenden Abscheidung und Speicherung des dabei angefallenen Kohlenstoffdioxids (Bioenergy with Carbon Capture and Storage, BECCS) hinzuweisen.

Nach Art. 4 Abs. 1 der CCS-Richtlinie steht es den Mitgliedstaaten frei, die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid, soweit sie in ihren Anwendungsbereich fällt (vgl. Art. 2 Abs. 2 der CCS-Richtlinie), auf Teilen oder auf der Gesamtheit ihres Hoheitsgebiets zu untersagen. Die Republik Österreich machte von dieser Möglichkeit mit dem Bundesgesetz über das Verbot der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid Gebrauch und normierte ein grundsätzliches Verbot der Exploration und der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid. Ausgenommen davon blieb die Exploration zu Forschungszwecken sowie die Speicherung zu Forschungszwecken im Ausmaß von höchstens 100 000 Tonnen.

Diese gesetzlichen Vorschriften wurden einer regelmäßigen Evaluierung unterzogen (vgl. § 4 des Bundesgesetzes über das Verbot der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid, BGBl. I Nr. 144/2011). Der Evaluierungsbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2018 gelangte noch zu dem Schluss, dass es für eine (dauerhafte) geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid in Österreich weiterer Forschungs- und Entwicklungsschritte im Hinblick auf die nationalen geologischen Gegebenheiten und Auswirkungen auf die Umwelt bedürfe (Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus, Evaluierungsbericht der Bundesregierung zu 40/15 gemäß § 4 des Bundesgesetzes über das Verbot der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid [2018] 8).

Seither hat sich die wissenschaftliche und technologische Ausgangslage jedoch erheblich verändert: Zahlreiche neue Erkenntnisse aus nationalen und internationalen Studien, Pilot- und Demonstrationsprojekten sowie kommerziellen Speicherprojekten, die seit 2018 in Betrieb genommen wurden, belegen die technische Machbarkeit und Sicherheit der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid. Die Nachfrage nach Speicherkapazitäten übersteigt bereits heute die in Europa geplanten Ausbauziele, und auch in Österreich besteht ein Bedarf an der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid. Unter Bedachtnahme auf das vorhandene geologische Speicherpotenzial ist die Erschließung geologischer Speicherstätten in Österreich zudem sowohl aus volkswirtschaftlicher als auch aus klimapolitischer Sicht geboten. Sie ermöglicht verkürzte Transportwege, verringert die Abhängigkeit von ausländischen Speicherstätten und leistet einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der österreichischen Klimaziele (siehe zu alldem Bundesministerium für Finanzen, Evaluierungsbericht der Bundesregierung zum Bundesgesetz über das Verbot der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid [2024] 28 ff; siehe zur klimapolitischen Bedeutung von CCS-Projekten auch den Evaluierungsbericht der deutschen Bundesregierung zum Kohlendioxid-Speicherungsgesetz [KSpG] vom 21.12.2022 sowie die darauf aufbauende Novelle des KSpG, die künftig eine umfassendere Nutzung der CCS-Technologie ermöglicht).

Die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid ermöglicht zudem den Betreibern von dem Emissionshandel unterliegenden Anlagen, ihre Verpflichtungen zur Abgabe von Emissionszertifikaten zu reduzieren (siehe Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, ABI. L. 275 vom 25.10.2003 S. 32 ["Emissionshandels-Richtlinie"], und Art. 49 der Durchführungsverordnung [EU] 2018/2066 der Kommission vom 19.12.2018 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Änderung der Verordnung [EU] Nr. 601/2012 der Kommission, ABl. L. 334 vom 31.12.2018 S. 1). Investitionen in CCS-Projekte sollen durch dieses im europäischen Emissionshandel begründete Preissignal wirtschaftlich rentabel sein (siehe Erwägungsgrund 38 der Verordnung [EU] 2024/1735 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 13. Juni 2024 zur Schaffung eines Rahmens für Maßnahmen zur Stärkung des europäischen Ökosystems der Fertigung von Netto-Null-Technologien und zur Änderung der Verordnung (EU) 2018/1724, ABl. L 1735 vom 28.6.2024 S. 1 ["Netto-Null-Industrie-Verordnung"]).

Die Netto-Null-Industrie-Verordnung schafft ein System der Anerkennung von Speicherstätten von Kohlenstoffdioxid und damit zusammenhängender Projekte als strategische Projekte für Netto-Null-Technologien und erleichtert damit die Entwicklung von Speicherstätten von Kohlenstoffdioxid (siehe die Vorschriften in Abschnitt III des Kapitels II der Netto-Null-Industrie-Verordnung sowie den Erwägungsgrund 43 dieser Verordnung). Nicht zuletzt damit kommt die besondere Bedeutung der Schaffung eines Rechtsrahmens für die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid zum Ausdruck.

Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Evaluierungsbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 2024, die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Durchführung von Explorations- und Speicherprojekten, die hinreichenden Sicherheits- und Umweltvorkehrungen entsprechen müssen, zu schaffen (Bundesministerium für Finanzen, aaO 28 ff). Auch der Aktionsplan der CMS sieht in einem ersten Schritt die Aufhebung des Verbots der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid im Inland und die Schaffung eines entsprechenden Rechtsrahmens vor (Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, aaO 25).

Mit dem vorliegenden Bundesgesetz soll diesen Empfehlungen Rechnung getragen und in Umsetzung der CCS-Richtlinie sollen entsprechende Regelungen für die Exploration geologischer Formationen und die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid in Österreich vorgesehen werden. Davon bleiben jene Bestimmungen der CCS-Richtlinie unberührt, die in anderen Materiengesetzen umgesetzt wurden (siehe etwa zu Art. 21 der CCS-Richtlinie, soweit der Zugang zum Transportnetz betroffen ist, § 32a des Rohrleitungsgesetzes, BGBl. Nr. 411/1975, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 245/2021). Andere, im Zusammenhang mit der Tätigkeit der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid stehende Unionsvorschriften, wie jene des Anhangs I der Emissionshandels-Richtlinie zur Emissionshandelspflicht der Tätigkeit der geologischen Speicherung von Treibhausgasen in genehmigten Speicherstätten, werden nicht in diesem Bundesgesetz umgesetzt. Jene Vorschriften der Netto-Null-Industrie-Verordnung, die unmittelbar anzuwenden sind, bedürfen keiner Durchführung und sind teilweise im Zusammenhang mit diesem Bundesgesetz zu berücksichtigen (siehe die Ausführungen zu den §§ 4, 5, 22, 36 und 39 im Besonderen Teil).

Die Umsetzung der CCS-Richtlinie erfolgt auf Grundlage des Kompetenztatbestandes "Bergwesen" (Art. 10 Abs. 1 Z 10 erster Tatbestand des Bundes-Verfassungsgesetzes, BGBl. I Nr. 1/1930, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 89/2024 [B-VG]). Nach der herrschenden Lehre, die sich auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes beruft (VfSlg. 13.299/1992; 14.972/1997), unterliegt die Regelung der Exploration und der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid dem Kompetenzbereich des Bergwesens und nicht etwa jenem der Luftreinhaltung (siehe exemplarisch Horvath, Klimaschutz und Kompetenzverteilung [2014] 143). Dieser Befund ist zutreffend. Die Exploration und die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid stellen komplexe Gesamttätigkeiten dar, die darauf ausgerichtet sind, den Untergrund auf potenzielle Speicherkomplexe zu untersuchen und Kohlenstoffdioxid, das zu einer Speicherstätte transportiert wurde, durch Injektionsanlagen und sonstige ober- und untertätige Anlagen und Einrichtungen in geologische Formationen zu injizieren. Die Exploration und die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid erfordern daher (jedenfalls in aller Regel und weit überwiegend) die Anwendung typisch bergmännischer Kenntnisse, Mittel und Methoden, weshalb ihre Regelung dem Kompetenztatbestand "Bergwesen" zuzuordnen ist. Sonderverfahrensrechtliche Vorschriften, die vom Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, BGBl. I Nr. 51/1991, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 82/2025 (AVG), und vom Bundesgesetz über das Verfahren der Verwaltungsgerichte, BGBl. I Nr. 33/2013, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 147/2024 (Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz - VwGVG) abweichen, werden in diesem Bundesgesetz entweder aufgrund einer Ermächtigung im allgemeinen Verfahrensrecht oder auf Grundlage der Art. 11 Abs. 2 letzter Halbsatz oder Art. 136 Abs. 2 letzter Satz B-VG dort vorgesehen, wo dies zur Regelung des Gegenstandes dieses Bundesgesetzes erforderlich ist.

Die Gestaltung der Umsetzungsregelungen ist von den folgenden wesentlichen Erwägungen getragen:

Die Aufhebung des Bundesgesetzes über das Verbot der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid mit dem Artikel 1 dieses Sammelgesetzes macht eine vollständige und unionsrechtskonforme Umsetzung der CCS-Richtlinie in österreichisches Recht, soweit sie nicht durch andere Gesetze bereits erfolgt ist, erforderlich. Um der CCS-Richtlinie umfassend Rechnung zu tragen, orientiert sich dieses Bundesgesetz am Wortlaut sowie an der Systematik der Richtlinie. Zugleich soll ein schlankes, klar strukturiertes und verwaltungsökonomisch handhabbares Gesetz geschaffen werden, das sich widerspruchsfrei in das bestehende berg- und umweltrechtliche System einfügt und Doppelregelungen vermeidet.

Aus Sicht der Wirtschaft besteht ein Bedarf nach verlässlichen und investitionssichernden Rahmenbedingungen für CCS-Projekte. Dieses Bundesgesetz trägt diesem Anliegen durch klare, ausgewogene Regelungen Rechnung, die insbesondere einen Ausgleich zwischen sicherheitsbezogenen, (gesamt-)ökonomischen und ökologischen Interessen herstellen.

Vor diesem Hintergrund wählt dieses Bundesgesetz ein grundsätzlich dreistufiges System von Berechtigungen und Genehmigungen, mit denen allesamt eine Bergbauberechtigung im Sinne des Mineralrohstoffgesetzes, BGBl. I Nr. 38/1999, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 90/2025, (MinroG) begründet wird; der Inhaber der Explorationsberechtigung, Explorationsgenehmigung und Speichergenehmigung ist jeweils Bergbauberechtigter im Sinne des MinroG. Sie oder ihn treffen daher insbesondere die diesbezüglichen, im VII. Hauptstück des MinroG ("Ausübung der Bergbauberechtigungen") festgelegten Befugnisse und Pflichten, sofern hiervon keine gesetzlichen Ausnahmen vorgesehen sind. Damit ist die geordnete, sichere und konfliktfreie Nutzung des geologischen Untergrunds für die geologische Speicherung von Kohlenstoffdioxid gewährleistet:

1. Explorationsberechtigung: Sie stellt die erste Stufe dar und bildet die zwingende Grundlage für alle weiteren Schritte. Die Explorationsberechtigung verleiht innerhalb des im Bescheid über die Explorationsberechtigung festgelegten Explorationsgebiets ein ausschließliches Recht zur Durchführung vorbereitender Untersuchungen, die der Evaluierung des geologischen Untergrunds dienen, ohne jedoch bereits Explorationsmaßnahmen zu erlauben. Sie dient insbesondere dazu, potenzielle Nutzungskonflikte frühzeitig zu erkennen und eine geeignete Person auszuwählen.

2. Explorationsgenehmigung: Aufbauend auf der Explorationsberechtigung erlaubt die (befristet erteilte) Explorationsgenehmigung die Durchführung von Explorationsmaßnahmen gemäß dem genehmigten Explorationsprogramm. Die Genehmigung wird befristet erteilt. Diese zweite Stufe der Erteilung der Explorationsgenehmigung kann in jenen Fällen entfallen, in denen die für die Speichergenehmigung erforderlichen Informationen bereits aus anderen Gründen vorliegen.

3. Speichergenehmigung: Die Speichergenehmigung bildet die dritte Stufe und berechtigt zur Errichtung und zum Betrieb der Speicherstätte sowie zur geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid. Die Speichergenehmigung gewährt einen Konkurrenzschutz innerhalb der Speicherstätte und ist gesondert zu beantragen. Ihre Erteilung setzt eine umfassende Prüfung der technischen, sicherheitsrelevanten und umweltbezogenen Voraussetzungen voraus.

Die Einbeziehung konkurrierender Nutzungen als Prüfmaßstab für die Erteilung der Explorationsberechtigung und der Speichergenehmigung dient der Vorbeugung allfälliger Konflikte zwischen der Exploration und der geologischen Speicherung von Kohlenstoffdioxid mit anderen Untergrundnutzungen in geologischen Formationen.

Dieses Gesamtsystem stellt zum einen eine strukturierte und sachgerechte Vorgehensweise von der ersten Erkundung über die konkrete Durchführung der Exploration bis zur geologischen Speicherung sicher. Zum anderen hat es die Wahrung öffentlicher Interessen und die Einhaltung hoher fachlicher und sicherheitsbezogener Standards im Blick.

Kompetenzgrundlage:

Die Zuständigkeit des Bundes zur Erlassung dieses Bundesgesetzes gründet auf Art. 10 Abs. 1 Z 10 B-VG ("Bergwesen") und hinsichtlich § 36 auf Art. 10 Abs. 1 Z 8 B-VG ("Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie").