So funktioniert die Begutachtung
Bevor ein Gesetz oder eine Verordnung gilt, legt das zuständige Ministerium den Entwurf öffentlich auf. Mehrere Wochen lang kann jede und jeder dazu Stellung nehmen. Diese Phase heißt Begutachtung – der früheste Zeitpunkt, zu dem sich an einem Vorhaben noch etwas ändern lässt, und der am wenigsten beachtete.
Betrifft mich das?
Eine Stellungnahme darf jede und jeder abgeben. Es braucht keine Organisation hinter sich, keine juristische Ausbildung und keine bestimmte Form – ein Schreiben genügt, das sagt, worum es geht und was daran geändert werden soll. In der Praxis kommen die meisten Stellungnahmen von Kammern, Verbänden und Ländern, die die Fristen beobachten. Das ist kein Zugangshindernis, sondern eine Frage davon, wer rechtzeitig erfährt, dass ein Entwurf aufliegt.
Und es geht nicht nur um die großen Gesetze. Der größere Teil der Begutachtungen betrifft Verordnungen – Gebühren, Grenzwerte, Fristen, Prüfvorschriften, Lehrpläne, Formulare. Das sind die Regeln, die eine Branche, einen Beruf oder eine Region unmittelbar treffen, und sie laufen meist ohne öffentliche Aufmerksamkeit durch.
Rechtzeitig erfahren lässt sich das auf drei Wegen, alle ohne Konto: die Liste der offenen Begutachtungen, der RSS-Feed und ein Kalender-Abo aller Fristen.
Was eine Stellungnahme bewirkt
Entwürfe ändern sich nach der Begutachtung – regelmäßig, nicht ausnahmsweise. Das Ministerium überarbeitet den Text, bevor er weitergeht, und die eingelangten Stellungnahmen liegen ihm dabei vor. Bisher war das kaum nachvollziehbar: Wer eine Stellungnahme abgegeben hatte, erfuhr in der Regel nicht, ob sich an der Stelle, um die es ihm ging, etwas getan hat.
Genau das zeigt der Monitor. Zu jedem Entwurf stellt er die Fassungen nebeneinander und markiert, was sich Paragraph für Paragraph geändert hat. Und er zeigt die Entwürfe, aus denen nichts wurde: Ein Teil erreicht das Parlament nie, ohne dass das je begründet würde.
Was der Monitor nicht behauptet, ist der Zusammenhang. Dass ein Paragraph nach der Begutachtung anders lautet, heißt nicht, dass eine bestimmte Stellungnahme ihn geändert hat – Änderungen entstehen auch aus der Ressortabstimmung, aus EU-Vorgaben oder aus Rechtsförmlichkeit. Der Monitor zeigt, was sich geändert hat, und überlässt das Warum dem, der beides gelesen hat. Die Liste lässt sich nach den meisten Stellungnahmen reihen – jede Zeile mit dem, was aus dem Entwurf geworden ist.
Der Weg eines Entwurfs
Die ersten beiden Stationen sind für jeden Entwurf dieselben. Danach trennen sich die Wege: Ein Gesetz geht über die Regierung ins Parlament, eine Verordnung erlässt das Ministerium selbst.
Schritt 1: Entwurf
Ein Ministerium legt den Entwurf öffentlich auf – für ein Gesetz, das später der Nationalrat beschließen soll, oder für eine Verordnung, die es auf Grundlage eines Gesetzes selbst erlässt. Ab jetzt ist der Text einsehbar, lange bevor er gilt.
Im Monitor: Die Dokumente des Entwurfs: der Text selbst, die Erläuterungen des Ministeriums und, wo es sie gibt, die Gegenüberstellung mit dem geltenden Recht.
Schritt 2: Begutachtung
Mehrere Wochen lang kann jede und jeder eine Stellungnahme abgeben – Privatpersonen genauso wie Kammern, Vereine und Unternehmen. Die Frist setzt das Ministerium.
Im Monitor: Die Frist. Dazu, wo das Parlament den Entwurf führt, die Zahl der Stellungnahmen und wer sie abgegeben hat – Organisationen mit Namen, Privatpersonen ohne.
Nach der Begutachtung trennen sich die Wege
In beiden Fällen überarbeitet das Ministerium den Entwurf – die Stellungnahmen liegen ihm dabei vor. Was dann kommt, hängt davon ab, was der Entwurf ist: Ein Gesetz kann nur der Nationalrat beschließen, eine Verordnung erlässt das Ministerium selbst.
Weg eines Gesetzes · drei weitere Stationen
Jede dieser Stationen ist öffentlich dokumentiert; der Monitor verfolgt alle drei.
Schritt 3 von 5: Regierungsvorlage
Die Regierung beschließt den überarbeiteten Entwurf als Vorlage an den Nationalrat. Manche Entwürfe kommen nie so weit – auch das zeigt der Monitor. Endet die Gesetzgebungsperiode vorher, wird ein Entwurf nur selten noch eingebracht; meist beginnt die nächste Regierung mit einer neuen Begutachtung.
Im Monitor: Ob und wann eine Regierungsvorlage kam, und was sich gegenüber dem Entwurf geändert hat, Paragraph für Paragraph. Kam keine, steht auch das da.
Schritt 4 von 5: Parlament
Nationalrat und Bundesrat beraten die Vorlage; im Ausschuss und im Plenum kann sich der Text weiter ändern. Auch zur Vorlage selbst sind noch Stellungnahmen möglich. Eine veröffentlichte Frist gibt es dafür nicht – möglich, solange der Nationalrat den Text behandelt.
Im Monitor: Ob der Nationalrat den Text unverändert beschlossen oder im Ausschuss und im Plenum geändert hat – mit den Fassungen, die dabei entstanden sind, und den Stellungnahmen, die zur Vorlage noch eingegangen sind.
Schritt 5 von 5: Bundesgesetzblatt
Mit der Kundmachung im Bundesgesetzblatt Teil I ist das Gesetz erlassen. In Kraft tritt es zu dem Zeitpunkt, den es selbst nennt – das kann derselbe Tag sein oder Monate später.
Im Monitor: Die Nummer der Kundmachung, verlinkt ins Rechtsinformationssystem.
Weg einer Verordnung · eine weitere Station
Das ist der häufigere Weg: Mehr als die Hälfte aller Begutachtungen betrifft Verordnungen. Eine Verordnung regelt, was ein Gesetz dem Ministerium überlässt – Gebühren, Fristen, Grenzwerte, Formulare – und braucht keinen Beschluss des Nationalrats.
Schritt 3 von 3: Bundesgesetzblatt II
Das Ministerium erlässt die überarbeitete Verordnung und macht sie im Bundesgesetzblatt Teil II kund – erst damit gilt sie. Eine Regierungsvorlage und einen Beschluss des Nationalrats gibt es hier nicht; zwischen Fristende und Kundmachung ist von außen nichts zu sehen.
Im Monitor: Die Kundmachung selbst: „Kundgemacht als BGBl. II Nr. 410/2024, 44 Tage nach Ende der Begutachtungsfrist“ – auf der Seite des Entwurfs und als Stand in der Liste. Gefunden wird sie über Titel, Ressort und Datum, also nicht lückenlos: Über 291 Verordnungsentwürfe seit 2024 gemessen findet der Abgleich 84,2 % der Kundmachungen, bei Fristen von vor mehr als einem Jahr 92,3 %. Zwischen Fristende und Kundmachung liegen im Median 57 Tage, in einem von zehn Fällen mehr als ein halbes Jahr.
Warum manche Entwürfe keine Stellungnahmen zeigen
Zu einem Gesetzesentwurf führt das Parlament eine eigene Seite: Dort wird die Stellungnahme abgegeben, und dort steht anschließend auch, wer sie abgegeben hat. Eine Verordnung kommt nie ins Parlament. Die Stellungnahme geht direkt an das Ministerium, an die Adresse im Begleitschreiben, und eine öffentliche Liste der Einreichungen gibt es nicht. Deshalb steht auf diesen Zeilen keine Zahl – nicht, weil niemand Stellung genommen hätte, sondern weil niemand zählt.
Seltener trifft es einen Gesetzesentwurf. Beide amtlichen Listen haben Lücken: Ein Entwurf kann im Rechtsinformationssystem stehen und in der Liste des Parlaments fehlen. Der Monitor liest deshalb beide, damit die Lücke der einen nicht zur Lücke des Monitors wird. Und bei wenigen Entwürfen nennt schon der Titel keine Rechtsform – Staatsverträge etwa oder Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern; welchen Weg sie nehmen, sagt das Dokument selbst.
Woher „Was ändert der Entwurf?“ kommt
Zu den meisten Entwürfen legt das Ministerium eine Textgegenüberstellung bei: links die geltende Fassung, rechts die vorgeschlagene. Ein Rundschreiben des Bundeskanzleramts vom 27.03.2002 schreibt diese Form vor – die Spaltentitel, und dass unveränderter Text dazwischen abgekürzt wird („2. bis 26b. …“). Der Text auf unserer Seite stammt aus diesem Dokument des Ministeriums, Wort für Wort.
Von uns stammt die Markierung: Wir vergleichen die beiden Spalten Wort für Wort und heben hervor, was wegfällt und was dazukommt. Dieselbe Markierung und dieselben Abzeichen trägt der Vergleich nach der Begutachtung, Entwurf gegen Regierungsvorlage – auch er verlinkt hierher. „Redaktionell“ heißt: Es haben sich nur Verweise, Zahlen, Daten oder Satzzeichen geändert, kein einziges Wort.
Die linke Spalte behauptet, das geltende Recht zu sein – und das lässt sich nachsehen. Wir halten sie gegen den Text im RIS Bundesrecht, und zwar zum Beginn der Begutachtungsfrist: das ist der Stand, den das Ministerium beim Schreiben vor sich hatte.
Auch die rechte Spalte hat Bezugspunkte, und seit 10.09.2026 prüfen wir sie: Was dort grün als neu markiert ist, darf im geltenden Paragraphen nicht schon so stehen – tut es das, fehlt der Text links, weil er beim Lesen verloren ging oder die Beilage einen älteren Stand zugrunde legt, und der Entwurf sieht umfangreicher aus, als er ist. Und es muss in den Novellierungsanordnungen vorkommen, die der Entwurf für genau diesen Paragraphen trifft – der Gesetzestext des Entwurfs steht im selben RIS-Dokument neben der Beilage. Text, den weder das geltende Recht noch der Entwurf an dieser Stelle anordnet, gehört dorthin nicht. Was bei beiden Prüfungen herauskommt, steht über der Gegenüberstellung. Zwei Ergebnisse brauchen eine Erklärung:
- „nicht gezeigt“
- Eine der drei Prüfungen ist an dieser Stelle nicht aufgegangen: der geltende Text im RIS deckt die linke Spalte nicht, oder die rechte zeigt Geltendes als neu, oder sie trägt Text, den der Entwurf für diesen Paragraphen nicht anordnet. Dann gehört die Zeile entweder nicht zu dem Paragraphen, unter dem sie steht, oder die Beilage legt einen älteren Stand des Gesetzes zugrunde. Wir blenden den Vergleich dort aus, statt einen falschen zu zeigen – und verlinken die Beilage des Ministeriums, die die Frage beantwortet. Über der Stelle steht jeweils, welche der drei Prüfungen es war.
- „nicht geprüft“
- Es gibt nichts zum Vergleichen. Ein Entwurf, der neues Recht schafft, hat keinen geltenden Text; eine Verordnung steht nicht im Bundesrecht; manchmal führt das RIS den Paragraphen nicht oder hält ihn als Tabelle. Das ist kein Befund über den Entwurf, sondern einer über die Prüfbarkeit.
Ein Vorbehalt zum Schluss: Bei einem Teil der Entwürfe veröffentlicht das RIS die Beilage nur als Bild. Dann lesen wir das PDF des Ministeriums und erschließen aus dem Seitenlayout, welche Zeile links zu welcher Zeile rechts gehört. Der Text ist auch dort der des Ministeriums – die Zuordnung ist unsere, und sie kann daneben liegen. Auf solchen Seiten steht das ausdrücklich dabei.
Mehr über das Projekt – wer es macht, woher die Daten kommen und was es noch nicht kann.